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Das Doppelgesicht der Bürgerbeteiligung

Im November 2016 fand in Düsseldorf eine Veranstaltung zum Thema Infrastruktur-Akzeptanz statt. Zu den Rednern gehörte auch Dr. Jan-Hendrik Kamlage vom Kulturwissenschaftlichen Institut Essen (KWI). Er widmete sich der Frage, wie Potenziale einer strukturierten und dialogorientierten Beteiligung bei Infrastrukturvorhaben besser genutzt werden können. Die Kernbotschaften seiner Rede hat er für „Dialog schafft Zukunft“ noch einmal zusammengefasst.

Die Fundamente unserer Demokratie geraten zunehmend ins Wanken. Die Zeiten, in denen ein paar marginale Kleingeister die größte Gefahr für unsere Demokratie darstellten, sind vorbei. Rechtspopulisten breiten sich in Deutschland und auf dem europäischen Kontinent aus. Sie gerieren sich als „wahre Stimme des Volkes“, die von der politischen Klasse, also „denen da oben“, gehört werden und mitreden will. Daher geben sie sich als Fürsprecher der direkten Demokratie aus und nutzen die zunehmende Distanz zwischen Politik und Bürgerschaft, die unseren Zeitgeist prägt.

Doch was ist der Grund dafür? Unsere Gesellschaft hat sich in den vergangenen 40 Jahren verändert. Unterschiedliche Milieus mit vielfältigen Präferenzen und verschiedenen Vorstellungen davon, was ein gutes Leben bedeutet, prägen unser Zusammensein. Die Menschen haben sich – plakativ ausgedrückt – von Untertanen zu Aktivbürgern entwickelt. Die Bewertung der Politik fällt kritischer aus als noch vor ein paar Jahren. Bürgerinnen und Bürger wollen beteiligt werden. In der empirischen Sozialforschung hat sich in diesem Zusammenhang der Begriff des „desillusionierten Demokraten“ eingeprägt.

Agenten des Wandels

Bereits in den 1980er-Jahren sprachen die Demoskopen von einer „partizipatorischen Revolution“. Deutlich angekommen in der öffentlichen Wahrnehmung ist dieser Paradigmenwechsel jedoch erst nach den Protesten rund um Stuttgart 21. Insbesondere durch die Digitalisierung erfahren Protest und Widerstand in unserer Gegenwart eine enorme  Dynamik: durch Facebook, Twitter, Instagram und andere digitale Medien verbinden sich die Menschen schneller als je zuvor. Sie tauschen Informationen aus und  organisieren sich gemeinschaftlich. Augenfällig dabei ist, dass wir das politische Engagement der Menschen gegenwärtig  auf einem Kontinuum zwischen Konflikt und Gestaltung erleben – dem Doppelgesicht der Bürgerbeteiligung. 

Einerseits zeigt sich Bürgerbeteiligung in einem aktiven Dagegensein, im Konflikt sowie der Ablehnung und Missachtung von Politik und Verwaltung – kurz: von „denen dort oben“. Dies wird vor allem bei politischen Großvorhaben und Infrastruktur-Themen sichtbar. Das Modewort „NIMBY“ (Not in my backyard) oder der allseits erwähnte „Wutbürger“ sind schillernde Beschreibungen dieses Phänomens. Andererseits ist hier die Rede von „Agenten des Wandels“ und „Aktivbürgern“, die gemeinsam mit Gleichgesinnten Initiativen starten und wichtige Beiträge zur Lösung gesamtgesellschaftlicher Probleme leisten. Beispiele hierfür sind Energiegenossenschaften, Bürgerwindparks und Stadtentwicklungsprojekte.  Historisch betrachtet löst sich diese polarisierende Sicht auf Beteiligung jedoch wieder auf.  Denken Sie nur an die Anti-AKW-Bewegung oder die Auflehnung gegen Pläne der rein funktionalistisch gedachten Autostadt der 1970er- und 1980er-Jahre. Der Protest hat sich am Ende gelohnt, denn damals wurden nicht durchdachte Entscheidungen verhindert. Das hat unsere Gesellschaft zukunftsfähig gemacht. 

Konstruktive Beteiligung – aber wie?

Doch wie gelingt eine gute, konstruktive und am Gemeinwohl orientierte Bürgerbeteiligung? Diese Frage adressiert zwei zentrale Aspekte heutiger Politik, nämlich wie wir mit konträren Meinungen und gesellschaftlichem Widerstand umgehen und dabei politisch handlungsfähig bleiben. Die Grundlage ist zunächst, dass alle Beteiligten die Herausforderungen genau kennen müssen:

1. Allen sollte klar sein, dass bei Infrastrukturen gesellschaftliche Lasten und Risiken (zuweilen ungerecht) verteilt werden. Denken Sie an Lärm, raumgreifende Strukturen in unmittelbarem Wohnumfeld, erhöhte Schadstoffe, Entwertung von Eigentum und veränderte Kulturlandschaften.

2. Widerstand und Protest sind selten allein „NIMBY“-getrieben. Vielmehr handelt es sich in der Regel um Koalitionen, bestehend aus Bürgerinnen und Bürgern, Kommunalpolitik, Medien und anderen organisierten Interessenten. 

Was bedeutet das für unseren Umgang mit Protest und Widerstand? 

Gute Beteiligungsprozesse bieten kommunikative Räume, um den Dissens und die  Meinungsverschiedenheiten konstruktiv zu bearbeiten. Räume, die den respektvollen Umgang und Austausch von Argumenten unter akzeptierten Spielregeln erreichen. Räume, die eine gemeinsame Informationsbasis schaffen. Räume, die helfen, Konflikte bei der Suche nach pragmatischen Lösungen auszutragen. Das gelingt nicht immer. Bis heute sehen wir mehr schlechte als gelungen Beteiligungsprozesse. Aber seien Sie sich gewiss: Es kann gelingen. Kursorisch fünf Punkte, die es dafür braucht:  

1. Faire und gerecht gestaltete Beteiligungsverfahren

2. Gestaltungsspielraum, unparteiliche Ausrichter sowie Moderation beim Beteiligungsprozess 

3. Einbindung von Experten, Bürgerinitiativen und Planungsbehörden in State-of-the-Art-Prozessen  

4. Informationskampagnen flankierend zum Beteiligungsprozess

5. Inklusion: Integration von Befürwortern und Gegnern gleichermaßen 

Dennoch sind das Verständnis und das Design von Beteiligungsverfahren vor Fallstricken oftmals nicht gefeit:

1. Beteiligung soll Akzeptanz für ein definiertes Ziel schaffen. Damit wird die Prozessgestaltung jedoch zweckmäßig instrumentalisiert. Der Volksmund nennt das Scheinbeteiligung. Die Folge sind Politikverdrossenheit und Wasser auf die Mühlen der Rechtspopulisten.

2. Rezeptwissen: Komplexe Beteiligungsprozesse funktionieren nicht nach dem Motto „One format fits all“. Beteiligungsprozesse bedürfen der individuellen und sorgfältigen Gestaltung.

3. Beteiligung kostet Geld. 

Die Zukunft: TÜV für Beteiligung?

Politik und Verwaltung sind gefordert, Infrastruktur-Vorhaben künftig besser zu begründen und mit einer Stimme zu sprechen. Wenn sowohl Verwaltung als auch Politik lernen, ihre Vorhaben besser zu begründen und die Menschen früher einzubeziehen, dann gelingt Bürgerbeteiligung. Denn sie wird häufig bloß durch das enge Korsett der formellen Öffentlichkeitsbeteiligung verhindert. Die informelle Beteiligung braucht eine bessere Einbindung, klare Spielregeln und eine gute Praxis. Weder privatwirtschaftliche noch öffentliche Vorhabenträger sollten zu Ausrichtern unparteilicher und fairer Beteiligungsprozesse gemacht werden. Wir brauchen glaubwürdige und gut ausgestattete Intermediäre, die Beteiligungsprozesse in hoher Qualität umsetzen. Oder konkret: Wir brauchen eine Art „TÜV für Beteiligung“. Eine ressortübergreifende, zentrale Anlaufstelle, die Qualität sichert, Ministerien berät und Geld zur Verfügung stellt. Denn letztlich gilt, eine glaubwürdige und gut gemachte Beteiligung erzeugt gute Erfahrungen. Eine gelingende Bürgerbeteiligung fungiert als Schule der Demokratie für alle Bürgerinnen und Bürger. Das leidenschaftliche Ringen um Alternativen und die Hinnahme der Niederlage gehören dazu. Letztlich sorgt es dafür, dass aus desillusionierten Demokraten keine Rechtspopulisten werden.